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郭新明:建议全面系统修订《商业银行法》 推动银行业现代化

日期:2022年07月17日

       北京报道, 1995年, 我国颁布了《商业银行法》。 此后的25年, 这部法律为巩固金融体制改革成果、保障银行业稳定运行、维护金融市场秩序发挥了重要作用。 但是, 25 年前的一部法律具有一定的历史局限性。 在全国人大代表、中国人民银行南京分行党委书记、行长郭新明看来, 虽然《商业银行法》是2003年由银监会制定修改的 监管责任, 2015年存贷款比例限制被取消, 但其总体立法背景和目的从思路、原则和内容上看, 现行《商业银行法》仍是一个突出的短板和明显的短板。 金融立法。 制度、企业、混业、治理、监管、消费者保护、风险等方面的立法不充分、不平衡不断积累。 当务之急是紧跟新时代立法步伐, 通过完善立法顶层设计, 全面系统解决。 “银行作为营利性机构, 有短视的营利需求, 偏离了服务实体经济的本源, 有盲目扩大规模、承担高风险业务的冲动。一旦缺乏 依法规范管理、有效监管和正确引导, 公司治理机制不完善,

外部监督不到位, 将导致控股股东、内部控制人违法违规, 经营风险失控。 通过连接千家万户的资本枢纽地位和高杠杆率的天然脆弱特性, 将影响金融秩序和金融稳定, 甚至影响社会秩序和社会稳定。” 郭新明说。 因此, 郭新明认为, 全面系统地修改《商业银行法》, 充分满足了理论必要性、现实可行性和现实紧迫性。 迫切需要引起足够重视, 抓紧工作, 协调确定最有利、最合理的修法立场。 、思路和结构、重点, 尽快推动实施。 有局限性 在郭新明看来, 现行《商业银行法》的规定都是针对商业银行的, 不包括汽车金融公司和消费金融公司。 开发性银行和政策性银行没有专门的立法, 只能隐性参照商业银行进行管理。 事实上, 中国人民银行和中国银保监会对“银行”的定义早已超出《商业银行法》的范围, 法律规定与规则的实践脱节。 法律的。 例如, 近年来兴起的民营银行、村镇银行、互联网金融、衍生品交易、理财、托管、承销、贵金属等新兴机构和新兴业务缺乏必要的法律依据, 系统重要性银行、上市银行 , 国有银行缺乏必要的排他性规定, 过多的担保要求导致对稳定还款来源的蔑视, 产业政策要求失效, 利率监管滞后, 缺乏合法的信贷政策, 影响政策效果 金融服务实体经济。 针对新兴机构和新兴业务制定的各种分散监管规则, 如互联网金融监管、银行宏观审慎管理、机构兼并重组的穿透性和功能性监管等, 是直接有效的监管职能, 但它不仅缺乏基本法的必要依据、授权和一般规定, 而且缺乏基本法的基本法金融体系的统筹规划, 包括银行业法制体系, 难免会出现规定重复、矛盾、不合理等问题。 行政立法虽然是法律的有益补充, 但不应成为法律之外的主角。 为了确保法律的权威性, 不应允许监管规则隐含地取代法律。 在牌照方面, 我国形成了国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行等不同层次的银行业金融机构分类模式。 国际上, 一些主要发达国家和地区都制定了分类许可制度。
        这一立法安排有利于适当限制银行业金融机构同质化竞争, 便利监管。 但我国银行业金融机构的类型化、个性化经营并不突出。 主要原因是《商业银行法》对银行的分类标准采用“独创性”, 主要考虑投资性质和区域差异化, 并未从业务范围进行分类设计。 . 实践中, 部分新兴商业银行机构在《商业银行法》中的法律地位不明确, 处于无法依靠的尴尬境地。 此外, 《商业银行法》对全国性银行和区域性银行的区域分类边界和业务要求也不够明确。 银行机构和业务的市场准入和高级管理人员资格强制许可, 不符合许可与备案并存的做法, 也难以满足银行创新发展的需要。 值得注意的是, 《商业银行法》对银行公司治理几乎没有规定。 此外, 银保监会、证监会、证券交易所从商业银行自身管理的角度, 制定了一系列商业银行公司治理规范。 指南等, 内容存在一定的重复和重叠, 应用存在一定难度。 在郭新明看来, 商业银行作为国家金融业的重要组成部分, 关系到金融业的稳定和国家安全。 因此, 应比一般公司有更严格的公司治理要求, 但业务分类分级管理、资本约束、产权管控、内控防控、授信管理、信息披露等作为银行法人的重要内容 《商业银行法》没有进一步规范和明确。 一些关于合同、担保、关联交易、财务披露、高级管理人员任职资格的规定, 不仅与民法典、公司法、证券法的规定不符,

而且不合理。 在其他方面, 《商业银行法》也存在不足。 例如, 对银行业金融机构综合管理的态度过于保守。 随着金融市场的全面开放, 银行业正面临来自发达国家银行的强烈冲击, 迫切要求各商业银行通过综合经营提高综合竞争力。
        因此, 对于金融市场投资经验丰富、风险管控能力较强的银行而言, 分业经营的限制也在一定程度上制约了业务发展空间。 同时, 金融消费者权益保护不足。 银行服务的另一端连接消费者, 因为银行业务与人们的财产和隐私息息相关, 而且范围广, 涉及面大。 同时, 自然也存在银行与金融消费者权力悬殊、信息控制不对称等问题。 如何保护金融消费者, 防止银行侵犯其合法权益, 是立法和监管中需要考虑的重要问题。 但《商业银行法》第三章“存款人保护”仅对存款人保护条款规定较少, 存在保护对象范围过窄、行为规范不完善、纠纷处理机制不完善等问题。
        有利于解决消费纠纷, 不利于银行业持续健康发展, 不利于维护金融安全稳定。 建议修改商业银行法因此, 郭新明建议将商业银行法的修改纳入2020年立法计划和重点项目, 并给予足够重视。 在修改思路上, 建议对《商业银行法》进行全面系统的修改, 为推进银行经营、治理和监管现代化提供基础性法律依据。 例如, 多维度统筹和设定修订目标, 包括坚持市场导向、完善多层次银行体系、支持银行业快速发展、鼓励金融创新、引导银行回归本源、服务人民群众。 实体经济, 防范化解金融风险, 维护金融稳定。 , 加强金融消费者权益保护, 维护市场公平竞争秩序。 将银行法纳入整个法律体系、金融法律体系和银行业法律体系系统考虑, 市场准入、市场退出、投资持股、组织形式、组织架构、国有银行、上市银行、互联网业务、贷款合同、 产权保障、内部治理、外部监督、自律管理、执行管理、关联交易等, 所有《民法典》、《证券法》、《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《行政管理法》 《许可法》、《公司法》、《消费者权益保护法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《企业破产法》等已经规定, 属于法律总则, 不再赘述, 但 仅比照使用。性规定, 银行独有的特殊规定。根据银行有关行政法规和规章的成功经验和实践 , 综合考虑下级法的要求,

为银行合并、外商投资准入负面清单、职能监管、宏观管理、信用管理等基本法提供上级法、基本规则和其他要求的依据 、存款保险、反洗钱义务等, 应授权或一般。 在修订重点方面, 建议主要包括完善立法调整范围和业务规则, 明确分类监管理念, 完善公司治理机制, 妥善支持综合经营, 加大金融消费者保护力度。 完善立法调整范围和业务规则。 在机构方面, 明确新设银行机构的法律地位, 推动银行多元化发展。
        明确开发性银行、政策性银行、财务公司等办理商业银行业务, 适用《商业银行法》有关规定,

体现职能监管原则。 在业务方面, 明确将银行机构在《商业银行法》第三条规定之外开展的电子银行、托管、理财、资产管理等新兴业务纳入监管范围。 按市场化原则解除超额担保调整利率上下限的规则。 明确信贷政策的法律地位和传导机制。 明确分类监管的概念。 在立法上明确落实科学动态的市场化分类监管制度, 促进银行业差异化、特色化发展。 建 中资银行进入A级(全功能三级牌照:B级(专业银行)、C级(区域银行)。A级银行可无限制办理综合银行业务, 可优先经营混合业务 ;B级银行仅限于经营特色业务或限制各项业务的品种和规模;C级银行仅限于经营传统存贷款业务,

同时限制业务领域和客户群体。 采取不同的牌照、不同的监管规则和手段, 根据实际情况将银行机构及其业务的市场准入许可改为许可或备案 我需要。 完善违反处罚规则、处罚轻重和处罚手段的行为。 完善公司治理机制。 在立法中鼓励优化股权结构, 进一步放宽对社会资本投资银行的限制, 解决实践中的一个重大问题。 此外, 在股权管理方面, 建议将银保监会规定的股东渗透认定标准和审批程序标准提高到商业银行法的规定, 以渗透商业银行的认定。 股东及其实际控制人、关联方、一致行动人。 人等, 确保商业银行股权管理规范有效。 建议提高董事会和监事会成员的专业性和独立性, 适时引入高管股权或期权激励机制, 推进独立董事制度, 提高外部董事比例, 并给予持股一定比例以上的股东提名独立董事。 在风险处置方面, 可明确大股东对机构风险的责任分担机制, 打破行政底线, 既要遵循市场化原则, 又要强化市场化约束 . 适当支持综合治理。 根据商业银行发展实践, 结合国际先进行业经验, 适当扩大商业银行业务范围, 考虑取消商业银行投资非银行金融机构的限制, 允许符合条件的银行以股权模式经营 参与和持有。 同时, 基于我国金融业监管现状, 可以在立法上明确综合治理的监管机制。 例如, 如果指定某机构为综合监管部门, 由于国家设立了金融委员会, 可以考虑确定综合监管的主要监管机构。 职责分配给财务委员会,

其他监管机构进行合作。 加大金融消费者保护力度。 在《商业银行法》中, 专门有一章“银行业消费者权益保护”, 明确提出了“银行业消费者”的概念。 梳理商业银行个人信息保护重点, 一一列举金融消费者的权利和商业银行的相应义务。 考虑到银行业的消费者权益在本质上仍属于消费者, 郭新明建议, 应明确规定商业银行在销售金融产品、提供金融服务时也应遵守消费者权益保护法。当然。 目前, 各金融监管部门负责保护金融消费者权益。 要在立法上区分各部门的绩效边界, 建立统一有效的监督机制。 实习编辑:方凤娇主编:陈彦鹏

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